理论研究
国外保安理论研究介绍(下)
发布时间:2016/5/27 16:55:21 阅读
 国外保安理论研究介绍(下)
                                         ■中国人民公安大学  郭太生 

     2、 在英美等国家,政府政策的导向也是私人保安业发展的重要原因之一。如在美国,自我帮助、自我保护一直被认为是关于保持社会秩序稳定的执法基础。这种思想与做法可追溯到早期的民主化过程中。1929年联邦政府曾发布过一个法案,警察不能提供的安全服务留给保安公司,这使美国由私人侦探为主的保安业找到了新的发展方向,逐步发展成为现代意义上的保安业,工作重心由单纯的犯罪案件调查转移到各种危险发生之前的预防。值得一提的是,从70年代开始,美国司法部发动了一系列的研究项目,一直到80年代,解决了许多社会关注的有关私人保安业的问题。如著名的Hallcrest 研究报告,对私人保安业提出了13项很好的建议,使私人保安业在更大的领域里开展业务;美国国家刑事司法标准与建设目标咨询委员会在1976年的一项研究报告提出了私人保安业发展完善的9项目标,解决了警察与私人保安业相互制约的问题。在英国,现在能找到的依据是1979年内政部关于私人保安业的一份报告,在此报告中明确指出:“在现代社会中,没有任何一个国家的政府对犯罪的侵害问题提供全部的保护,对于个人和组织来讲,政府明确地希望采取理智的措施来预防犯罪,其合理的途径就是通过付钱给别人而得到安全服务。”对于英国政府为什么持此态度,理论上有几种解释。

      第一种解释认为是政府的财政危机。随着经济的发展,人们生活水平的提高与财富的积累,人们的安全需求在普遍增长。而另一方面犯罪率却在上升。政府要满足日益增长的社会需求,就要增加警察编制,增加警察编制又意味着增加财政支出。政府由于安全的财政支出过大,又会招致反对党或社会舆论的批评。因此,政府必须在政策上鼓励社会组织和个人雇请保安公司提供安全服务。另外,为了缓解政府的财政危机,内政部出台了一份调查报告,这就是有名的波森调查,题目是《警察核心与附带任务评论》。 

      波森调查是在1993年底由财政部推动,内政部成立的由波森领导的调查小组,目的是考察警察的工作,提出有关开展核心警察工作最有成本、效益的方法与建议,评议可转让的警察附带任务的范围。警察局长协会对此的声明是:“我们认为,该调查有省钱愿望的驱使,警方可能被迫让步,放弃极为重要的社会服务角色。有必要开展全面、公开的社会大讨论,以便让社区就他们未来需要的警务工作类型具有发言权。”波森调查发现,通过采取一系列的改革措施,政府每年有可能节约两亿英镑经费。我在英国访问Group4时,所提供的资料表明,由政府的警察管理监狱,每个犯人每周需430英镑,而把监狱承包给私人保安业管理,每个犯人每周只需350英镑,所节省的8英镑可救助两名失业者。所采取的改革措施包括:在警察机构内部设置文职人员;把一些非重要的警务工作分派出去。警察局长协会和皇家警队曾列举出37项可考虑转让给非警察机构的“附带任务”,如停车场管理,护送超大型物品的道路运输,执行驱逐出境,管理全国的罪犯记录系统,为大型公共活动提供保卫,寻找失踪者,经销酒类许可证等。其中一些是没有争议的,有些存在争议。

      几乎与波森调查同时,内政部在1993年的《警察改革白皮书》中,认为警察部门的工作迷失了方向。“警察的主要工作是打击犯罪,而在一个有代表性的工作日呼叫电话只有18%与犯罪有关警察直接对付犯罪的时间只占工作时间的40%。”警察的活动偏离了正确的方向和中心任务,因此政府要对警察进行导航,使警察的工作重点与政府确定的重点保持一致。 

      第二种解释认为,政府持此观点的原因是要把预防犯罪,保持社会稳定的责任——起码是部分责任转嫁到私人保安业身上从而使警察免受因无法控制犯罪增长的指责。也就是说,当预防犯罪、安全管理等方面的工作做得不是很好时,公众埋怨的是私人保安业而不是政府和警察。长此以往,它迫使社会承认这样一个事实,即警察在预防犯罪方面的能力是有限的,或是无能为力的从而进一步增加社区、社会组织寻求解决自身安全的可能性。

      3、 私人保安业发展的另一原因是加拿大多伦多大学的两位学者提出的大众财产理论。在20世纪后期,社会发展导致了私人财产的大量积累。一方面是对私人财产保护的需求在增长,而警察又难以满足,另一方面是越来越多的社会公共生活是在私人所有权下的场所与土地上发生的。有的人认为私人警务不象公共警务一样受到司法制度的许多程序的控制,因此不愿意让警察干预发生在私人所有的公共场所和土地范围内的矛盾与纠纷,而希望私人保安业介入。 

      4、有的学者提出社会结构的改变也是导致私人保安业发展的主要因素之一。在西方,社会结构的改变主要是指社会文化结构的改变,国家结构的改变以及随之而来的经济结构的改变。在社会文化结构方面,表现在不同的社会阶层中,由于种族、宗教信仰区域、民族、国籍等方面的差异使得一个国家的主流文化发生了改变,产生了多种文化的交汇;在国家的结构方面,随着新公共管理理论的兴起与推动,产生了一些准政府机构和代理机构,欧洲在政治上的超国家趋势(即一体化趋势)对国家主权的削弱,经济领域中的一些国家的私有化过程对公共与私人关系平衡的改变等这些因素综合在一起,就不可避免地提出一个问题:一个一元化的警务体系是否可能满足正变的日益多样化和多元化社会体系的需求?结论肯定是满足不了。 

      5、犯罪率的增长。犯罪率的增长是一个全球性的问题,在我国也不例外。犯罪率的增长不仅表现在绝对数量在增长,而且复杂程度在增加。警察数量的增长总是低于犯罪率增长的比例,导致供求矛盾突出;另一方面,社会公众的求助电话增长率也大大地高于警察资源的增长率。由于警察满足不了由犯罪率增长而带来的安全需求,导致个人与社会组织不得不求助于保安业。 

      6、公共管理理论与思想的推动。以上这些理论实际上都是浅层次的分析。我认为深层次的原因是公共管理学理论的兴起对政府职能改革的推动。从70年代开始,西方各国的公共管理(政府对社会事务的管理)遇到了前所未有的挑战,原因主要是由于在二战之后,各国政府普遍采用了凯恩斯主义的主张,对社会经济生活实行了全面的干预。导致的结果是:政府扩展,机构臃肿,效率低下,政策失效,乃至政府失灵。于是在客观上引发了70至80年代西方政府改革的浪潮,更多地从经济学的角度和途径研究公共管理或政府管理问题,并形成了新的公共管理学。有的学者提出了政府改革的十大原则,如:掌舵而不是划桨;授权而不是服务;把竞争机制注入到政府行为中去;满足公众的需要,而不是官僚政治的需要;以市场作为导向等。 

      关于政府的改革,实际上讨论的实质性问题是如何处理好政府与企业、政府与社会、政府与市场之间的关系。主要观点有:(1)政府来源于社会,是社会的组成部分,在提供社会公共事务的管理方面,社会既不要排斥政府,政府也不要包办社会,而应当确立起政府与社会之间的良性互动关系,提倡社会对政府权力的制约,完善社会的自治能力;(2)在政府的职能方面,认为要按照“小政府,大社会”的模式,建立有效的责任政府,加强宏观,放开微观,提高质量,削减数量,充分调动社会力量参与解决社会问题。通过确立企业的主体地位,使政府从参与办经济实体和社会团体的大量事务中解脱出来,将政府兴办管理的大部分公共企业通过私有化或私营化交给市场和社会,尽可能地将政府部门承担的社会服务出让、出租或承包出去,从而转换政府的职能;(3)提倡竞争,以私补公,打破政府的垄断,将市场规则广泛地引入政府部门的管理建立政府部门与私营企业之间的伙伴关系。在理论的推动下,各国政府都相应地进行了改革,如英国在70年代初至80年代末就进行了以下几项改革:把公共服务承包给私人企业,政府仍给予支持政府放宽对企业实施的政策,允许私营企业经营以前由政府垄断经营的项目;把国有企业或政府资产卖给私人经营。美国、日本等 国也都采取了一系列的措施,减少公共事业管理方面、经济管理方面的许多限制。 

      公共管理理论与政府改革的实践对私人保安业的发展起了深刻的影响作用,警务私有化也成为警务改革与发展的趋势之一(英国警务改革的四大趋势:分权化、集权化、私有化、欧洲化)。这种趋势我把它归纳为:警务私有化以及在市场经济条件下对安全服务进行自由选择的理论与思潮的影响。

      在英美和其他西方国家有关警务私有化的思想和理论按照不同的程度可以分为三种类型:一种是自由主义型,或无政府型。这种理论主张,在提供安全服务与其他公共服务方面,政府不应当充当任何角色,所有的社会服务都应当由私人组织承担。如果政府要干预,就请政府划出自己的一块领地。警务工作就该像任何其他商品一样,在市场上供消费者选择,消费者通过花钱买安全,可以付给私人保安业钱,也可以付给警察钱,各种安全机构都可以在市场上展开竞争。第二种是政府有限功能学说,或称为有限政府、有能力的政府,主张政府应为自发的市场活动提供基本的条件,如合法的工作场地,维护社会治安的制度,国家的安全体系等,但市场活动的主体不应该是国家。这种观点既不反对政府卷入警务活动的市场,也不反对政府对警务工作有一定的强制行为,反对的只是对市场的垄断,政府应保证私人保安业按照市场经济的原则去发展。第三种观点是公众选择理论。这种理论认为,无论是在市场上提供的安全服务,还是其他商品,无论是国家提供的,还是个人提供的,都必须按照优胜劣汰的原则,供公众进行选择,警务工作和安全服务从组织形式到服务方式都应向多样化发展,以满足每个人和每个社会组织的兴趣与爱好。尽管这些观点仅限于理论上的探讨,但对西方国家私人保安业的发展确实起到了一定的推动作用。人们在观念上普遍认为安全服务是一种可以在市场上买到的特殊商品,市场的需求确实已成为保安业发展的主要推动力。

     五、警察对私人警务发展的反应 

      私人警务或私人保安业的发展必然带来两方面的问题讨论:一是警察态度,二是警察与私人保安业的关系。由于保安业是完全独立的,因此不象中国存在领导与被领导的关系,而且由于私人警务的发展改变了一个国家的警务结构,因此警察的态度也是多样化的。对警察满足不了社会的安全需要以及政府的财政危机等问题,政府与警察普遍赞成发展保安业。如在美国,二战期间政府的人员非常紧张,因此对重要的工业企业、饮用水源、交通线、要害部位的保卫等工作基本上都交给保安业,到二战结束的时候,为政府工作的私人保安人员达到了20万人。在冷战时期,由于对战争的恐惧,许多重要目标与设施需要保护,也在客观上助长了保安业的发展,现在美国最大的保安公司之一维肯哈特(Wachenhut)公司就是在冷战时期由一个曾经是联邦调查局的代理人George R Wachenhut三位同事成立起来的。但对于私人保安业逐步向警察的业务领域扩张,警察更多持抱怨态度。如在英国,有的警察局长说,私人保安业向警察伸手太多而合作太少;有的认为,保安业的业务领域扩展到警察的业务领域,说明警察的合法性正在受到威胁与挑战,应控制保安业的发展;在美国有的学者列举出有15个领域是警察与私人保安业共同占有的;有的认为,随着安全服务走向市场,有钱的人可以从私人保安业那里买到任何安全服务,而没有钱购买安全服务的社会组织与个人的安全问题则留给警察,这将出现“管理富人的私人警务和管理穷人的警察”的二元警务结构,形成一种双层的警务系统”,如果不加以控制,这种双层的警务系统的分离程度会越来越大。为了避免出现这种现象,5年之前就有人考虑在警察部门成立自己的保安业。 

      在两者之间的关系问题上,警察之外的人都普遍认为是一种合作的伙伴关系,而且在历史上两者就共同存在,相互合作。但警察否认他们之间的伙伴关系,认为警察是代表国家的,警察的工作关系到国家的权利和权威在公的贯彻执行和影响,是对法律和公众负责;而私人保安业则是通过合同形式向雇主负责,工作性质完全不同,因此不存在伙伴关系。有的学者认为,警察之所以不愿意承认伙伴关系,原因就是业务领域不断扩展而引起了警察的不满,警察应当有一个适应与认识的过程。早在1976年,当时美国的保安人员已发展到近100万人,美国有的官方调查机构曾列举出警察对私人保安业的一系列批评:缺少相互尊重、缺少交流、缺少合作、缺少执法知识、缺少标准、暗地里竞争、暗地里腐败等。有人认为与警察的执法活动相比,私人保安业的工作是上不了等级的。有的人以加拿大警察与私人保安业之间关系的发展过程所经历的五个阶段为例,来说明这个问题:(1)否认保安业的作用;(2)嫉妒甚至用诋毁声誉的做法阻挠保安业的发展;(3)展开竞争并公开敌视;(4)要求政府进行控制;(5)成为积极的合作伙伴这种发展的过程反映了两者发展的一般规律。

      以上是对西方国家保安业发展过程中的一些问题的讨论。西方国家对私人保安业发展的讨论从理论层次上讲,是把警务工作纳入到公共管理领域,把警务工作看成是社会公共事务的一部分;从实践层次来讲,是如何构筑一个国家和社会的警务工作网络的问题。无论从哪个角度讲,警务私有化是西方国家警务改革的一大趋势,私人保安业在预防犯罪预防损失,满足社会(包括政府)的安全需求方面发挥的作用是不可否认的。

     随着社会的发展,安全需求的不断增长,保安业的业务范围以及力量规模将会有新的发展。借鉴国外保安业的发展与理论研究,讨论我国保安业的发展,需要考虑以下几个相关的问题:

      1、改革开放所带来的社会结构的变化。如经济结构的变化、社会阶层结构的变化所带来的对安全需求的变化。

      2、加入世界贸易组织后政府管理经济职能的变化以及国外保安业对国内市场的冲击。

      3、我国大部分地区公安机关财政经费、人员编制的短缺与社会治安形势相对严峻,对安全需求不断上升之间的矛盾,以及从经济学的角度来思考国家的警务工作。

      4、政企分开的市场经济原则与竞争机制的建立与目前实际上公安机关独家经营的矛盾。 

      5、关于立法的问题。大多数国家对保安业有立法,但也有的国家没有立法。如英国没有立法,美国的联邦政府对保安业也没有立法。美国现在只有45个州有立法。在布什政府执政的后期以及克林顿政府执政期间,关于保安立法的提案很多,美国副总统戈尔于1991年就提出过关于保安人员雇佣标准的法案,但遭到了批评与反对,有的保安公司提出,用户就是标准。英国的立法问题也讨论很长时间,但现在看来也是比较难产。我国对保安业的立法也有呼声,但现在立法是否有利于保安业的发展,需要讨论,应当选择一个合适的时机。 



                                                          作者简介 

      郭太生,1953年生,山西省太原市人。现任中国人民公安大学治安系教授,系党总支书记,硕士研究生导师,三级警监。主要从事经济文化保卫工作、灾害事故对策与管理、国内外保安理论比较研究等领域的教学与科研工作。主要著作有:《保卫学》、《经济文化保卫》、《治安灾害事故社会防范研究》(国家社会科学规划课题)、《事故对策学》等;在国内外学术刊物上发表学术论文40多篇。